美智库参与公共决策的历史演进

　　在各国智库中，美国智库以强大的专家队伍和精湛的专业优势为政府内政外交提供政策理念，为各届政府输送决策人才，引导公众对公共问题的理解，成为美国提升公共政策效力的一大法宝，而其参与公共政策的形式则在历史上经历了较大的变化。

　　联邦政府初期：顾问委员会

　　美国最早的类似于智囊团的组织是总统层面的顾问委员会，但还并不是现代意义上的智库。由于建国初期面临众多问题，总统不太可能掌握众多科学事务的细节，碰到难以解决的问题时会倾向于征求私人意见来处理公共事务；当国家政府的权威面临巨大挑战的时候，总统感到有必要通过一定的方式使他的行为合法化，这包括了对问题进行研究，征求无偏见的公民的意见，以及基于呈报给他的事实而采取行动，等等。早期的顾问基于总统的授权为总统某些行动提供建议，直接对总统负责，辅助总统进行某些决策。总统层面的顾问委员会由总统任命，为总统服务，一般职责是为总统分析某一事件的原因，并提出解决方案，总统则根据实际需要决定是否听取顾问委员会的意见，进而采取行动。例如，1794年华盛顿总统任命的分析“威士忌酒反抗”运动的委员会是美国历史上第一个外部顾问委员会。由于美国总统的权力大，顾问委员会的建议和意见若得到领导者采纳，则能有较大影响力。在建国初期整个美国的政治文化基础的构建中，顾问委员会的最大的作用不是其意见的实用性，而是其作为一种科学权威和专家权威在美国政治合法性中的作用。从那以后，美国政治的合法性基础在很大程度上依赖于诉诸科学权威。

　　19世纪中后期到20世纪初：顾问

　　随着联邦政府规模逐渐扩大，正式官僚体制与外部顾问的关系变得日益复杂，尤其是在政策制定中更具技术性的方面，专业化知识越来越紧密地融入到政府的工作之中。在这一时期，国会、政府也都倾向于向顾问和专家征求意见。顾问作为一个团体得到发展，影响着公共政策。1863年，美国国会通过专门法令建立国家科学院作为国会和政府的集体顾问，参与社会发展重要决策。1865年建立了美国社会科学协会，1885年建立了美国经济学协会，1903年建立了美国政治科学协会，1905年建立了美国社会学协会。这些机构、组织不仅是专家的联合，其主要目的是与政治人物互动，专注于发挥专家意见在政府重要决策中的作用。在民主政治发展的大背景下，该时期美国智库的发展，是专家参与解决实际问题这一逻辑的进一步拓展，这也是为什么智库在美国迅速发展的重要原因。这一时期也是美国历史上的“政党分赃”时期，在“政党分赃制”大背景下的顾问，其党政色彩也相对较重；顾问和专家也讲究政治忠诚，其对总统和执政党的建议也是单纯政治性的，对党政利益的考虑大于对国家整体利益的考虑，这些人随选举共进退，行为趋于短期化。

　　两次世界大战时期：政策研究型智库

　　美国国内现代意义上的第一批智库出现在20世纪初，此时美国处于历史上的“进步主义时代”，是飞速发展和变革的时期，也是社会问题比较突出的时期。美国在内政外交上都碰到一系列问题，非常需要一些独立的机构来提供没有偏见、能够解决一系列现实社会经济问题的政策建议，来致力于公共利益，解决政策问题。于是早期智库应运而生，专门为两党、政府出谋划策的知识专业生产学者也应运而生。1910年，知名的工业家安德鲁·卡内基建立了卡内基国际和平基金会；1916年美国第一个私营研究机构——布鲁金斯学会成立；1919年，后来担任了美国总统的胡佛建立了胡佛战争、革命与和平研究所；1921年美国对外关系委员会建立；1943年美国企业研究院公共政策研究所成立，后来成为美国企业研究院。这些智库虽然成立的背景不同，但资金都主要来源于基金会、企业和个人，其目标都是为美国发展献计献策。这一时期的智库追求研究的客观、独立，不直接参与政治，而是通过出版书籍、研究报告等间接影响政策，因此这一阶段的智库又被称作“政策研究型智库”。它们的目的是使政府这个“公共的合资企业”更加高效，更具有专业水准。这一时期成立的智库大都从事长期性的政策研究，致力于把科学知识运用于研究和解决广泛的公共政策问题，通过提供一些高质量的学术论文和报告，通过著作出版、刊物发表等方式将研究成果告知决策者，为政治人物提供建议，分析外交事务的发展进程，预测社会当下面临的紧急挑战和各种可能的发展趋势，通过研究成果告知决策者和民众政策选择潜在的后果，让决策者进行取舍。