让产业园区成为减污降碳协同增效的生力军

　　作者：杨儒浦、冯相昭、李媛媛（习近平生态文明思想研究中心，生态环境部环境与经济政策研究中心）

　　近期发布的《减污降碳协同增效实施方案》（以下简称《方案》）将产业园区作为减污降碳协同增效的重要着力点，指出要在产业园区开展减污降碳协同创新工作，提高园区能源、水资源和废物综合利用能力，这对于产业园区持续提升绿色低碳发展水平、深入推进生态文明建设具有重要意义。

　　《方案》对产业园区推动减污降碳工作提出新要求

　　我国产业园区历经四十多年的发展，已成为经济和工业发展的重要载体，是地方政府实现绿色高质量发展、深入推进生态文明建设的重要抓手。园区内能源、资源消费集中，是温室气体和各类污染物排放的重要源头。在实现碳达峰、碳中和背景下，要推进产业园区落实碳达峰行动方案，成为实现减污降碳协同增效的重要生力军。

　　近年来，国家加强了园区减污降碳协同增效政策制定和实施。比如，2021年8月，国家生态工业示范园区建设协调领导小组办公室发布《关于推进国家生态工业示范园区碳达峰碳中和相关工作的通知》；2021年10月，生态环境部发布《关于在产业园区规划环评中开展碳排放评价试点的通知》，提出以生态环境质量改善为核心，推进减污降碳协同增效，在《规划环境影响评价技术导则产业园区》的基础上，结合产业园区规划环评中开展碳排放评价试点工作要点，采取定性与定量相结合的方式，探索开展不同行业、区域尺度上碳排放评价的技术方法。

　　《方案》的发布，对产业园区推动减污降碳工作提出了新的要求。要突出协同增效、协同推进碳达峰与环境治理，强化源头防控、加速形成有利于减污降碳的产业结构、生产方式和生活方式，优化治理目标与技术路线、强化多污染物与温室气体协同控制，探索绿色电价制度、碳减排货币政策工具、阶梯电价、用水定额、重污染天气绩效分级管控等激励约束机制创新。要开展产业园区减污降碳协同创新，鼓励各类产业园区根据自身主导产业和污染物、碳排放水平积极探索推进减污降碳协同增效，优化园区空间布局，大力推广使用新能源，促进园区能源系统优化和梯级利用、水资源集约节约高效循环利用、废物综合利用，升级改造污水处理设施和垃圾焚烧设施，提升基础设施绿色低碳发展水平。

　　产业园区落实《方案》减污降碳协同增效要求仍面临挑战

　　我国在工业园区已开展大量绿色低碳发展创建工作，部分试点示范园区在控制温室气体和污染物排放方面已取得显著成效，为园区减污降碳协同增效打下了扎实基础。尽管如此，园区在落实《方案》过程中仍面临不少挑战。

　　一是园区重建设轻管理共性问题突出，协同管理机制亟须完善。园区管理班子空缺、专业人才匮乏，特别是财政实力较弱地区园区基础设施配套欠缺情况等问题较为常见。由于缺乏有效的长远发展规划，园区土地资源未能得到充分利用，用地指标紧张现象较为普遍，“一园多区”较为常见，并衍生出核心区、委托代管区、“飞地”等多种提法，加上部分企业注册地与经营地分离，园区管辖范围难以界定。而发展水平较高的各类国家级园区主管部门分散，在园区绿色发展类创建工作中，生态工业示范园区、循环化改造、绿色园区、低碳园区等分属不同管理部门，且在污染防治、生态保护、提升资源能源利用效率等方面各有侧重。在实践中，部门间协同联动不够，难以形成管理合力，无法单独指引园区减污降碳协同增效工作。

　　二是缺乏相关排放核算标准，园区绿色低碳发展底数不清。园区污染物排放统计可以依托现有环境统计体系开展，但温室气体排放暂无统一编制指南。现有园区温室气体排放核算主要通过收集活动水平和排放因子进行核算，并以政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布的国家温室气体清单指南体系、世界资源研究所和世界可持续发展工商理事会共同编制的温室气体核算体系作为重要参考。当前经开区、高新区、科技园等园区大多呈现产城融合发展的趋势，消费端能耗和排放占比逐步提升，基于生产端和消费端的核算体系将会引起较大的偏差，相应政策设计体系也会大有不同。由于缺乏可靠的能源统计数据基础，不少园区温室气体排放底数不清，排放现状与减排潜力难以系统评判。

　　三是现有创建和评价工作难以有效推进园区减污降碳。现有园区试点示范工作各有偏重。有关园区绿色发展试点示范创建工作在产业共生、清洁生产、产业链式发展提升资源和能源产出率、高耗能园区节能减排、资源能源利用率等方面各有侧重和突出，评价指标体系未能全面囊括污染物和碳排放情况，整体上无法充分反映园区减污降碳协同增效工作成效。新修订的国家级经济技术开发区和国家高新技术产业开发区考核评价体系中，减污降碳相关指标占比较小，难以体现对国家级经济技术开发区和高新技术产业开发区减污降碳工作的全面指导。

　　推动产业园区减污降碳协同增效的着力点

　　针对产业园区减污降碳协同增效面临的问题，应把握好下一步工作的着力点。

　　一是创新管理机制，建立健全园区规范管理制度体系。核定园区管理名录，划定各园区四至范围和生产运营边界。成立跨部门园区管理机构，配备强有力领导班子，由本级政府主要领导干部亲自挂帅，定期研究、部署、推动园区减污降碳协同增效。统筹产城融合、多园协同发展，结合园区发展水平、主导产业和生态环境保护需求，“一园一策”系统修订园区长期发展规划，制定减污降碳协同增效发展方案，动态更新企业入园标准，提高一张蓝图绘到底的执行力和约束力。

　　二是加快构建园区能源、资源消费和污染物排放统计核算体系，加强园区统计核算和监测能力建设。编制园区温室气体排放清单指南，出台园区温室气体清单编制、上报工作机制。指导主导产业特色鲜明园区核算主要产品碳足迹，探索推广碳标签。开展能源资源和温室气体排放信息化管控、污染物排放在线监测、地下管网漏水检测等系统建设，实现动态监测、精准控制和优化管理。

　　三是坚持减污降碳协同增效目标导向，加快制定园区评价指标体系。统一评价体系，引领发展方向。以提高资源、能源、土地经济产出为重点，囊括产业共生、低碳基础设施、污染排放、生态保护修复、运营管理水平等方面，以相关性、引导性和可操作性为原则，突出减污降碳协同增效，建立园区减污降碳协同增效评价指标体系，制定评价技术指南和管理规程。围绕各类代表性主导产业筛选典型园区，开展减污降碳协同增效评价，树立标杆园区，持续引导园区提升减污降碳协同度，实现绿色高质量发展。