建设更高质量的社会保障体系

　　作者：何文炯（浙江大学民生保障与公共治理研究中心主任、浙江大学国家制度研究院研究员、中国社会保障学会副会长）

　　3月6日，习近平总书记看望参加全国政协十三届五次会议的农业界、社会福利和社会保障界委员，并在联组会上指出，“我国已建成世界上规模最大的社会保障体系。要在推动社会保障事业高质量发展上持续用力，增强制度的统一性和规范性，发展多层次、多支柱养老保险体系，把更多人纳入社会保障体系”。社会保障是保障和改善民生、维护社会公平、增进人民福祉的基本制度保障，是促进经济社会发展、实现广大人民群众共享改革发展成果的重要制度安排，是治国安邦的大问题。在我国，社会保障制度改革和建设取得了伟大的进步，但现行社会保障制度和政策还存在诸多缺陷，需要通过深化改革，优化资源配置，建设更高质量的社会保障体系。

　　一、优化社会保障体系结构

　　新中国成立后，民生福祉日益增进，民生保障不断加强。党的十八大以来，社会保障制度改革和建设又有新的进展，社会保障体系更加健全。从扎实推进共同富裕、国家全面实现现代化的新要求看，现行社会保障体系需要从横向和纵向两个方面优化。

　　从横向看，要根据经济社会现实和发展趋势，深入分析社会成员的基本风险，形成更加完整的基本保障制度体系，从而织密社会保障的网络体系。一是为适应人口老龄化、高龄化和家庭小型化趋势，采用切实可行的方法，建立健全面向全民、城乡一体化的长期照护保障制度，使失能失智老人及其家庭具有购买基本的社会化照护服务之能力，从而使这一特殊困难群体具有基本的尊严。二是将职业伤害保障权益扩展到全体劳动者，据此改进工伤保险制度设计，建立适用于正规就业、非正规就业者的职业伤害保障制度，积极创造条件逐步将农民纳入职业伤害风险保障体系。三是将就业保障制度由城镇扩展到农村，据此建立适合于农民的就业保障机制，给农民以就业帮扶，增强其适应现代农业或转而进入二三产业就业的能力。四是实现儿童福利由特殊群体福利向普遍性福利转变，加快建立儿童津贴制度和婴幼儿托育服务制度，逐步降低中青年人在生育、养育、教育等方面的家庭负担。

　　从纵向看，需要进一步明确基本保障各项目的职责范围尤其是保障程度，从而优化社会保障层次结构。社会保障有基本保障与补充性保障之分，前者由政府依法组织实施，旨在保障社会成员的基本生存、基本发展和基本尊严，后者则是部分社会成员的自主自愿自费行为，使自己在具有基本保障的基础上有更加充分的保障，从而能够过上更幸福的生活。基本保障与补充性保障相结合，构成多层次社会保障体系。当前突出的问题是基本保障与补充性保障的结构还不很完善，补充性保障发展缓慢。为此，要恪守“保基本”的原则，保持基本保障各项目待遇水平的适度性，使社会成员对基本保障待遇有理性的预期，从而增强中高收入群体参与并获得补充性保障的内在动力。

　　二、改进基本保障制度设计

　　社会保障体系中的各基本保障项目，都是基于社会成员基本风险保障需要而设置，旨在保障国民的基本权益，因而属于政府基本职责，属于国家基本公共服务的范畴。这是一类长期的基础性制度安排，并由政府依靠国家强制力组织实施，而且这类制度的定位和制度设计不仅关系到社会成员基本保障权益能否有效落实，而且关系到补充性保障能否健康发展。然而，我国现代社会保障制度建立和运行的历史还不长，同时其运行环境发生了重要变化，因而不可避免地存在这样那样的问题，如现行社会保障体系中的某些基本保障项目公平性不足、可持续性令人担忧、制度运行效率不高，所以迫切需要改进制度设计，尤其是增强社会保障制度的反贫困功能、互助共济性和对经济社会发展的适应牲。

　　基本保障是国家反贫困的基础性制度安排。经过长期努力，我国已经解决了绝对贫困问题，现行基本保障体系中的诸多项目为之作出了重要贡献。未来，我们不仅要巩固已有反贫困成果，而且还要解决相对贫困问题，基本保障制度将担当更重要的职责，因而需要进一步改进制度设计。一是优化医疗保障资源配置，将更多资源用于重特大疾病和罕见病医药费用保障，并形成健全的机制。二是积极探索将基本医疗保险与医疗救助制度整合成为基本医疗保障制度，在明晰其职责范围的基础上，逐步实现医药费用由基本医疗保障基金责任封顶制转向个人支付责任封顶制，从根本上解决因病致贫、因病返贫问题。三是稳步提高城乡居民基本养老保险制度的保障待遇水平，相应提高筹资水平，使之真正承担起防止老年贫困的职责，逐步缩小老年农民与退休职工的基本养老金差距。

　　社会保障制度尤其是基本保障各项目均基于互助共济的原理设计，因而必然产生积极的收入再分配效应。为此，需要逐步增加基本保障各项目制度设计的互助共济基因，当前的重点：一是鉴于现阶段我国存在规模较大的缴费能力较弱的低收入群体，在保持适度标准的前提下，适当增设非缴费型社会保障项目，增强其互助共济性和项目的可推广性。二是逐步淡化职工基本医疗保险和职工基本养老保险制度中的个人账户，增强社会保险各项目的保险属性，培育社会成员的互助共济意识。三是积极创造条件，适时推进城乡居民与职工两个基本医疗保险制度整合，逐步形成全民统一基本医疗保险制度，适时推进城乡居民与职工两个基本养老金制度整合，逐步形成全民统一的基本养老金制度或国民基础养老金制度。

　　基本保障制度是国家治理体系的重要组成部分，必须有效适应经济社会现实和发展趋势。当前的重点，一是鉴于数字经济发展、非正规就业人数增多、劳动关系变化的现实，改进职工社会保险参保和缴费规则，以便各类工薪劳动者能够顺利进入职工社会保险体系，使社会保险制度有效适应劳动力市场的变化。二是鉴于人户分离现象日益增多的现实，逐步降低社会救助、社会福利和居民社会保险制度的户籍关联度，使非户籍常住人口能够在其实际居住地享受各类社会保障。

　　三、创新社会保障运行机制

　　社会保障关乎每一个社会成员的切身利益，需要每一个社会主体有清晰的职责定位并恪尽职守，社会保障体系才能有效运行，从而实现其政策目标。经过多年的实践探索，我国已经形成了一套社会保障运行机制并发挥了积极作用。同时应该看到，这一体系的运行效率有待提高，尤其需要在社会保障基金管理和相关服务供给方面注重创新，形成更加有效的社会保障运行机制。

　　社会保障基金管理是社会保障运行体系的核心部分，涉及到待遇、筹资、基金平衡和监督机制。当前的重点：一是建立基本保障各项目保障待遇的统筹协调机制，逐步统一基本保障制度和政策，力求减少乃至避免制度间、政策间、地区间和群体间的矛盾。在此基础上，按照“抑峰填谷”的思路，严格控制、逐步缩小群体间的基本保障待遇差距，提出明确的进度表和相应的政策措施。二是健全基本保障多渠道筹资机制，明晰财政、用人单位和社会成员个人在各项目中的出资责任或比重。完善社会保险费征缴规则，实行统一的缴费基数确定方法，规范征缴相关各主体的行为。三是确立社会保险基金“以支定收”的原则，建立社会保险精算制度，科学厘定社会保险费率，定期开展社会保险基金运行情况分析，建立社会保险基金运行风险预警监测系统。四是健全社会保障资金监管机制。严厉打击欺诈骗保、套保和挪用贪占各类生活保障资金的违法行为，守好人民群众的每一分“养老钱”“保命钱”。五是建立社会保障制度政策目标实现度评估机制和相关的政策模拟与决策分析机制，对社会保障领域的重大政策进行风险评估。

　　社会保障相关服务供给及其价格机制也十分重要。有不少人认为，社会保障只是一种资金保障，实际上，社会保障部分项目确实通过资金给付即可实现其制度目标，例如最低生活保障金、基本养老金和各类补贴费，但是还有相当一部分项目需要通过有效的服务才能实现其制度目标，而这些服务及其供给主体类型众多、业务量庞大，这是一个复杂的运行系统，因而需要一整套有效的运行机制。当前的重点，一是深化社会保障相关医疗服务供给机制改革，健全医疗保障、职业伤害保障、生育保障等行政部门及其经办机构与医疗服务机构的合作机制，包括谈判协商机制等，通过医保医师行为规则等一系列规章有效规范社会保障相关医务人员的执业行为。二是积极探索社会保障领域相关医疗服务的付费机制改革，例如DRGS（即（疾病）诊断相关分类）等，逐步形成以市场定价为基础、科学合理的医疗服务价格形成机制，并与医疗服务整体改革相协调。三是完善药品和耗材流通体系，通过分类采购和带量采购等探索，逐步形成降低药品、耗材流通的中间成本的流通机制。根据药品、耗材成本和健康产出合理定价，促进同类药品、耗材有序竞争。四是加快发展失能者照护服务业，建立健全失能老年人和残疾人照护服务需求评估机制，促进社会化照护服务走向标准化和规范化，为照护保障制度运行奠定坚实的基础。