加快形成减污降碳的激励约束机制

作者：娄飞鹏

　　中央经济工作会议强调：加快形成减污降碳的激励约束机制。实现碳达峰碳中和是以习近平同志为核心的党中央统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，站在人与自然和谐共生的高度作出的重大战略决策，是我国推动高质量发展的内在要求，是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，也是“五位一体”总体布局尤其是生态文明建设整体布局的重要内容。全面贯彻新发展理念，需坚定不移地推进实现碳达峰碳中和，但总体来看这项工作不可能毕其功于一役，在具体实施中，坚持政府和市场两手发力，强化科技和制度创新，深化能源和相关领域改革，形成有效的激励约束机制。

　　按照经济学的理论逻辑，减少污染物排放、降低碳排放都是典型的正外部性经济行为，而污染物排放、碳排放都是典型的负外部性经济行为。正外部性经济行为的收益可以惠及外部经济主体，而从正外部性经济行为中获益的外部经济主体并不需要为此支付成本。正外部性经济行为的提供主体承担了相关的成本，收益却并不能完全由自身获取。负外部性经济行为虽然对其他经济主体带来了不良影响，但受到影响的主体却无法因此而获得有效补偿。负外部性经济行为的提供主体获得了较多的收益，受影响主体却承担了一定的成本。在这种情况下，相对于整个社会的需求而言，正外部性经济行为的供给往往相对不足，负外部性经济行为的供给往往相对过剩。如果想增加正外部性经济行为的供给，则需要对其加以奖励；而如果想减少负外部性经济行为的供给，则需要对其予以惩罚。

　　显然，减少污染物排放、降低碳排放都有助于保护生态环境。面对污染物排放、碳排放，如果经济主体不采取措施，则其仍然可以从中获益，但生态环境破坏的成本由整个社会共担。如果经济主体采取增加减排装置，或者更新技术设备等措施，可以减少污染物排放、降低碳排放，则其需要额外支付相关的成本，由此带来的收益却为全社会共享。在这种情况下，就需要围绕绿色发展理念要求，按照《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》所提出的“全国统筹、节约优先、双轮驱动、内外畅通、防范风险”的原则，充分兼顾发展和减排、整体和局部、短期和中长期，从完善核算体系、健全制度标准、强化政策激励、发挥市场功能、推进科技创新等方面着手，加快形成有效的激励约束机制。

　　一是完善核算体系。在推动绿色发展过程中，对污染物排放、碳排放进行清晰地核算是后续开展各项工作的基础。以碳排放为例，联合国政府间气候变化专门委员会等国际组织出台了温室气体排放指南，欧美发达国家建立了自己的温室气体排放核算体系，通过科学的核算为碳排放管理提供了重要依据。我国也高度重视碳排放核算体系构建，并取得了一定的进展，但是存在基础统计数据较为薄弱，核算方法较为落后，核算质量保障机制不足，以及在核算的及时性、完整性、准确性方面还有待提高等问题。对此，还需要加强碳排放统计核算能力如基础数据库建设，深化核算方法研究更新并与国际接轨，加快建立统一规范的碳排放统计核算体系。同时，扩大核算覆盖面，支持行业、企业依据自身特点开展碳排放核算方法学研究，建立健全碳排放计量体系。

　　二是健全制度标准。实现碳达峰碳中和需要科学完善的法律制度标准，英国等20多个国家或地区都制定了应对气候变化和减碳的相关法律，并且制度标准体系较为健全。我国通过出台大气污染防治法等法律法规，在减少大气污染物排放等方面已经取得较为显著的效果，但是国内还缺乏专门应对气候变化的法律法规，碳减排法律制度体系建设整体还有较大提升空间，制度标准体系尚不健全。因此，需要将减少污染物排放、降低碳排放的法律制度建设作为美丽中国建设的重要内容，不断完善相关法律制度和规范标准。在具体实施上，包括推进能源法、清洁生产促进法等法律的制定或修订，加快节能标准更新，健全可再生能源标准体系，以及完善绿色低碳标准体系等。

　　三是强化政策激励。目前，我国在推动绿色低碳发展方面已经出台了一些激励政策。从货币政策方面看，人民银行创设推出碳减排支持工具，设立支持煤炭清洁高效利用专项再贷款，以结构性货币政策工具，通过提供低成本资金等方式撬动更多社会资金促进绿色低碳发展。后续需要大力推动绿色贷款、绿色股权、绿色债券、绿色保险、绿色基金发展，创新运用碳中和债券等产品，进一步发挥金融对绿色低碳转型的支持作用。从财政政策方面看，通过补贴或税收优惠等方式支持可再生能源发电规模化应用和新能源汽车产业发展，通过大气污染防治资金、相关部门预算资金等，支持提升应对气候变化基础能力建设。后续需要构建有力促进绿色低碳发展的财税政策体系，引导带动更多政策和社会资金支持绿色低碳发展。

　　四是发挥市场功能。在绿色转型中需要政府和市场两手发力，充分发挥市场机制作用。经过多年的地方试点探索，可在2021年7月全国碳排放权交易市场正式启动交易的基础上，加快建设完善全国碳排放权交易市场，逐步扩大市场覆盖范围，丰富交易品种和交易方式，充分发挥碳排放权交易市场这一市场化减排机制的重要作用。参考借鉴国际经验，在碳排放权交易市场发展的基础上，通过创新丰富金融产品等发展碳金融市场，为碳排放权交易市场提供流动性支持，并为碳排放权交易市场参与者提供风险管理工具，以推进碳排放权交易市场的持续健康发展。与此同时，培育绿色交易市场机制，进一步健全排污权、用能权、用水权等交易机制。

　　五是推进科技创新。从长远看，要发挥科技创新对实现碳达峰碳中和的支撑引领作用，通过绿色低碳科技革命推动绿色投资、绿色生产、绿色生活、绿色消费，高效利用资源，严格保护生态环境，从而实现绿色发展。在此过程中，需要完善绿色低碳科技创新体制机制，引导高等院校、科研机构、企业主体加强技术创新研究；创新人才培养模式，加强绿色低碳科技创新人才培养；强化绿色低碳领域的基础研究，加强绿色低碳重大科技攻关；建立完善绿色低碳技术评估、交易体系和科技创新服务平台，加快推广应用先进成熟的减污降碳技术，探索在部分领域率先实现规模化应用。（娄飞鹏）