“四面出击”持续优化营商环境——世行、国家发改委、北京市指标的比较分析

2021-03-05

  近年随着世界银行全球营商环境评价(简称“世行评价”)工作持续开展,我国深入推进“放管服”改革,持续优化营商环境,取得显著成效,营商环境全球排名继2018年从此前78位跃至46位,2019年再度升至第31位,连续两年入列全球优化营商环境改善幅度最大的十大经济体。为提升我国营商环境整体水平,自2018年始,国家、省市均陆续开展营商环境评价工作,考核评价成为政策落实重要“指挥棒”。

  本文从全球—国家—省市三个层级系统研究不同指标体系,分析世行、国家及省市(以北京市为例)三大评价体系的异同。从评价内容看,国家和北京指标以世行指标为核心,同时结合国家、区域特点逐步扩展。从评价方式和评价主体看,三类评价均侧重企业问卷调查。基于三类评价体系研究,民生智库从响应评估、对标优化、打造品牌、企业服务四个层面入手,探索持续优化营商环境的相关建议。

  一、世行、国家及北京三类评价简介

  从评价组织看,世行评价由世界银行营商环境小组组织开展,国家评价由国家发改委法规司牵头组织,北京评价由北京市商务局联合北京市统计局共同开展;从评价频次看,三类评价均为每年开展一次。项目评价背景、评价组织、主要评价内容等详见下图所示:

  

  图1:三类评价简介

  从指标数量看,世行评价指标内容相对最少,2019年度评价共涉及12个(其中便利度指标为10个,劳动力市场监管和政府采购不参与便利度计分与排名,)一级指标,49个二级指标;北京指标数量最多,涉及25个一级指标,88个二级指标,国家指标数量居中。从评价范围看,世行评价覆盖全球经济体;国家评价针对全国,抽取部分城市参评;北京评价覆盖北京全市。具体指标数量及评价范围详见下图所示:

  

  图2:三类评价2019年度指标数量及评价范围

  二、三类评价对比分析

  (一)评价内容对比分析

  1.三个指标体系重点:企业生命周期—对企政务服务—经济社会运行

  世行评价指标体系主要围绕企业生命周期设计。世行评价以样本经济体中中小企业为研究对象,衡量企业整个生命周期中,对其经营活动有重要影响的相关法律法规政策,以此评估该经济体在法律法规监管下,是否营造出有利于经济实体设立及经营的商业环境。指标的构建主要围绕企业,尤其是中小企业的设立与运营的环境制度,考虑营商的便捷度、公允性与成本状况。

  国家评价指标体系增加了对企政务服务。国家评价在世行评价指标基础上,结合我国实际情况,考察衡量企业全生命周期、反映城市投资吸引力、体现城市高质量发展水平三方面情况,关注对企政务服务,构建中国特色、国际可比的指标体系。

  北京评价指标体系扩大到经济社会运行主要指标。北京市着力提升经济社会发展水平,在国家评价指标基础上,结合北京市实情,增加了经济社会运行内容考核,从工作导向、问题导向、结果导向三个维度进行评价。详见下图所示:

  

  图3:三类指标体系内容对比

  2.三个指标体系关系:以世行指标为核心,逐步扩大

  (1)世行与国家评价对比:超半数一级指标重合,相同指标内容略有差异

  世行评价指标:共计12个指标。包括开办企业、办理建筑许可、获得电力、登记财产、纳税、跨境贸易、办理破产、获得信贷、保护中小投资者、执行合同、劳动力市场监管、政府采购,其中劳动力市场监管及政府采购不参与2019年世行评分。

  国家评价指标:增加对企政务服务6个指标。国家指标在世行指标基础上增加了获得用水用气、招标投标、政务服务、知识产权保护和运用、市场监管、包容普惠创新6个指标。

  世行与国家相同指标评价内容略有差别。国家指标中开办企业、办理建筑许可等6项指标增加了便利度评价,其中,获得电力增加了电力价格,获得信贷减少了信用局覆盖率;办理破产减少了结果评价指标;纳税、保护中小投资者、执行合同三项指标与世行指标一致。

  (2)北京与国家评价对比:新增两大类指标,相同指标内容有所差异

  北京评价指标:在国家指标基础上增加了工作导向及结果导向指标。工作导向指标包括落实市委市政府重大决策部署及加分项、减分项三个二级指标。结果导向指标包括经济活力、科技创新、依法行政和基础环境四个二级指标。

  国家与北京相同指标评价内容略有差异。对比国家指标内容,北京指标中开办企业、办理建筑许可等13项指标缩减了部分内容,如流程、费用、质量指数等;有9项指标增加了部分内容,如满意度等;此外,纳税、跨境贸易、劳动力市场监管、招标投标4项指标内容未参考国家对应指标内容。

  (二)评价方式和评价主体对比分析

  以企业问卷调研为核心。三类评价方式均以企业问卷调研为主,世行主要对企业、律师、中介机构等进行问卷调研及查核;国家的数据采集和数据验证均主要采用企业调查方式获取;北京问题导向指标评价主要来源于企业问卷调研。世行评价标准为对标全球营商环境最优,国家评价标准为对标国内最优,北京评价标准为对标北京市营商环境最优。详见下图所示:

  

  图4:2019年三类评价方式和评价主体概况

  1.世行评价方式:“问”与“查”结合

  世行评价以企业问卷调查为主,以官方文件为辅证。“问”是指向中小企业、律师事务所、会计师事务所、建筑师事务所、报关公司等营商人士发放问卷,“查”是指查阅每个问题相应法律法规或规范性文件,以确保被测评经济体的相关举措具有拘束力,可以普遍适用和反复适用。

  2.国家评价方式:数据采集与验证相结合

  国家评价通过分类采集数据,多方验证。如世行指标及“获得用水用气”指标数据通过“假设案例”和真实案例采集;“市场监管”“知识产权保护”等指标数据从相关部门采集;其余指标数据通过选择样本企业和部门填报,委托专业评价机构选择相关部门及企业开展访谈,复核采集数据。通过引入会计师事务所、律师事务所、税务事务所、工程咨询公司、工程代建公司、报关行、货代船代公司以及其他相关中介公司等第三方,印证部门和企业填报数据,确保评价数据真实客观,评价结果实事求是。

  3.北京评价方式:问卷调查、填报资料及提供数据相结合

  北京主要以问卷调查、各区填报资料、市相关部门提供数据为主开展考评。工作导向指标由各区填写网上问卷及提交验证材料,通过材料核验进行评分,其中,减分项指标由市相关部门提供数据为各区评分;问题导向指标主要通过企业、律师等问卷调查、市相关部门提供数据等进行评分,其中,获得信贷指标由市相关部门提供数据进行评分;结果导向指标由市相关部门提供数据进行评分。

  三、智库观点:持续优化营商环境四大建议

  

  图5:持续优化营商环境四大建议

  (一)基础版:与专业机构合作提前做好培训等迎评工作准备

  一是全面摸底调研,找准问题,整改到位。系统梳理评价低分事项清单,分析主要影响因素,深挖原因,研判本地对标各级评价指标的不同水平,明确差距。挖掘难点痛点和不足,在综合研究基础上形成整改对策建议,督促问题清单各项工作整改到位。

  二是开展迎评工作培训,做好迎评准备工作。针对问题清单,找准失分点,与第三方专业机构合作开展营商环境迎评工作培训,对评价内容、评价方法、部门资料填报注意事项、验证材料提交等进行主题培训。形成“知问题”、“改问题”、“促提升”、“重准备”工作闭环,全面提升营商环境工作成效。

  (二)优化版:坚持以世行评价为核心,对标最优,持续优化

  一是以世行指标为核心,跟随政策升级路径,持续优化营商环境。世行评价指标是国家评价及北京评价的核心内容之一,围绕国家、各省市营商环境进阶版政策,对标世行评价结果最优水平,高标准、严要求,狠抓落实,加快提升世行评价指标内容的落实成效。

  二是阶梯式对标对表演化推进,逐步实现营商环境国内领先。每个城市的营商环境工作基础各异,对照世行评价指标,结合自身当前现实水平,从近及远,从易及难,采取阶梯式对标对表参考学习,如“本省营商环境先进城市——全国其他营商环境先进城市——北京和上海”,逐步动态调整,进阶超越,实现营商环境国内领先。

  (三)进阶版:结合本地重点工作,突特色,建优势,造品牌

  一是系统梳理本地营商环境工作,找准特色定位。在践行国家营商环境相关政策的同时,结合本省工作要求与本地工作条件基础,找准营商环境工作特色及定位,确定营商环境工作基调和主线,找准发力点,探索试点,放大工作特色,坚固营商环境工作内核,保障营商环境工作有方向、有抓手、有成效。

  二是逐步建立本地营商环境优势,打造工作品牌。研究总结本地营商环境的优势基础,补短板,促提升,打造营商环境工作品牌,如北京市开发“e窗通”平台企业开办全程网上办,上海市打造“一网通办”创新等,制定营商环境品牌提升行动计划,推动营商环境工作加速优化,扩大营商环境品牌吸引力和辐射圈。

  (四)高阶版:做好服务响应需求,逐步减少企业“行政负担”

  一是做好各项涉企服务,持续完善政策,提升企业满意度。企业需求是优化营商环境的出发点也是回归点,企业评价是落实效果的最直接反馈,从企业需求出发,抓好各项政策落实,建立并完善多元有效的政企互动机制,动态收集、响应企业需求,不断优化完善营商环境政策举措,想企业所想,应企业做需,做好企业全生命周期服务工作。

  二是综合考虑企业需求,切实减少企业“行政负担”。营商环境不仅是行政审批的环节、时间、成本优化,更包括“政策学习成本”、“遵守相关规章制度的合规成本”以及“整个过程的心里成本”的优化,我国目前企业的“行政负担”还有较大压缩空间,需进一步深化改革,从政策学习、合规成本等角度重点减少企业“行政负担”,持续优化营商环境。

  (文\民生智库政策与战略研究中心  张洪云  朱兰香  李 璐)