陈功：“两新一重”建设资金怎么融

　　2020年10月30日，由中国投资协会、中国建设工程造价管理协会主办，国信招标集团股份有限公司、中国采购与招标网协办的“2020中国新型基础设施建设投融资研讨会”中央财经大学政信研究院研究员 副院长、政信经济学专家、政府战略咨询顾问、项目全过程融资招商专家陈功应邀参加主讲“两新一重”建设资金从哪里来？

　　2020年政府工作报告部署今年发展主要目标和下一阶段工作时，提出扩大有效投资，并首次提出重点支持既促消费惠民生又调结构增后劲的“两新一重”建设。“两新一重”建设，即加强新型基础设施建设，加强新型城镇化建设，加强交通、水利等重大工程建设。

　　“稳投资”是“六稳”中“以稳应变”的重要一招，也是“六保”中保基本民生、保市场主体的成效体现。作为实施扩大内需的重要一翼，扩大有效投资迎来系列重磅举措，包括资金支持、项目推进、配套举措等都在持续加码，“两新一重”成为扶持重点。

　　5月28日下午，国务院总理李克强出席记者会并回答中外记者提问时强调，我们投资的重点是“两新一重”，就是新型基础设施、新型城镇化和涉及国计民生的重大项目，而且要用改革的办法，用这些资金来撬动社会资金的投入。项目要有效益、有回报，要经过科学论证，按规律办事，不留后遗症。

　　无论是培育新动能，创造新供给，还是惠民生、促消费，都需要保持一定的投资规模。目前来看，扩大投资仍然是现阶段保持经济增长活力的主要抓手，要实现稳增长目标，就必须发挥投资的关键作用。

　　政府工作报告指出，今年拟安排地方政府专项债券3.75万亿元，比去年增加1.6万亿元，提高专项债券可用作项目资本金的比例，中央预算内投资安排6000亿元。重点支持既促消费惠民生又调结构增后劲的“两新一重”建设。

　　在全国两会首场“部长通道”上，国家发展改革委主任何立峰表示，中国目前还是世界上最大的发展中国家，投资对于促进经济社会发展至为重要。今年疫情突如其来，给经济社会各个方面都造成了比较大的冲击，也暴露出存在的许多短板弱项，需要继续通过加大投资力度，尽快予以弥补。今年的投资工作，意义非常重大，不同寻常。

　　何立峰指出，按照政府工作报告，中央预算内投资6000亿元，比去年多224亿元；地方政府专项债券3.75万亿元，比去年增加1.6万亿元；另外还有抗疫特别国债1万亿元，当中一部分也要通过转给地方用于相关的补短板强弱项投资。加起来，整个中央层面筹集的资金超过5万亿元，其中新增2万多亿元。最主要的是通过政府作为，带动和激发社会资本跟进，从而形成市场配置资源起决定性作用和更好发挥政府作用的有机融合。 

　　基础设施的投资规模大、建设周期长、不可分割、不可贸易，因此其投资主体多是政府部门。如今，多地重大投资项目开复工不断提速，各地关于扩大有效投资的新政也在密集发布。例如，湖北省政府发布《关于加快推进重大项目建设着力扩大有效投资的若干意见》，为扩大有效投资提供全链条服务。此前，上海发布《上海市扩大有效投资稳定经济发展的若干政策措施》，在扩大有效投资等方面提出20项举措。 

　　投资一头连着需求、一头连着供给。投资的带动性强、关联度高，不仅是消费的重要变量，也是供给的重要内容，对于稳定经济运行和激发内生动力、促进转型升级都具有重要意义。

　　项目推进的关键

　　“两新一重”项目投资规模大，投资周期长，需要打通多种融资渠道，扩大有效投资。

　　支持“两新一重”建设，一要科学论证，提高资金投放的精准度；二要健全市场化投融资机制，支持民间资本平等参与其中，确保投资能够持续发挥效益。

　　认真审视新基建的投资特点和投资机会，统筹谋划新基建的实施路径，做好新基建的顶层设计，还要做好立项和规划。

　　即使在尽量降低地方政府直接投资比例的情况下，新基建带来的对地方财力的压力也是不容小觑的。城镇化经过多年的快速发展，大部分地方的财力已被严重透支。无论是平台融资、专项债，还是PPP，花的都是未来的钱，但一个地区未来到底有多少财力，还能腾退出多少资金用于新基建，这个问题一直没有明确的答案。PPP项目实施过程中，要求对地方财政承受能力进行评估，但这种评估过于狭隘，且流于形式，无法从本质上解决区域发展问题，因此需要针对地方未来可用财力进行综合评估，降低投资的盲目性。

　　十四五时期是加快我国经济高质量发展的关键时期，在经济承压背景下，“两新一重”成为稳增长促创新以及实施“双循环”战略的重要抓手。在当前地方财政收支平衡压力增大情况下，“钱从哪里来”是亟需解决的问题。8月份以来，监管部门连续发布REITs、县城城镇化专项企业债、信贷支持等多个文件，也旨在解决“两新一重”项目建设资金问题。

　　受经济下行、减税降费等影响，地方财政收支平衡压力不断加大。而“两新一重”项目投资规模大，投资周期长，如何为“两新一重”项目提供有效的资金支持和配套融资是关键问题。今年以来，系列财政、货币及资金支持政策为“两新一重”项目融资保驾护航。

　　对于地方政府来说，需要构建政府、企业、社会力量共同合作的多元化投融资体系来支撑“两新一重”建设项目有效推进。一是财政资金及政府融资资金，积极争取并统筹利用好地方政府财政资金、直达市县的新增财政赤字规模和抗疫特别国债等财政资金，同时充分发挥地方政府专项债券的撬动和牵引作用。二是拓展社会资金渠道，构建市场化投融资体制，规范推进PPP模式，积极探索平台公司多元化、市场化融资模式。

　　对于地方政府来说，做好“两新一重”的顶层设计尤为重要，关键之一就是要做好投融资规划，重点解决“投什么项目？谁来投？资金从哪里来？资金如何回收？”等问题。

　　地方政府需要综合考虑发展需求、资金保障、财务平衡及收益状况、实施难度等，本着“缺什么补什么”的原则，精准施策，分阶段、有步骤地滚动谋划“两新一重”项目，严格论证，做到区域内项目之间的匹配协同，避免重复建设、无序建设、过度建设，提高投资精准性和有效性。同时，地方政府应着眼释放政府投资乘数效应，科学谋划一批具备一定市场化运作条件的准公益性项目；探索通过盘活存量资产、挖掘土地潜在价值等方式，推动公益性、准公益性与其他有经济效益的建设内容合理搭配，谋划一批现金流健康的经营性项目。

　　地方政府有限财力无法支撑起规模庞大的“两新一重”项目建设投资，因此，地方政府需要充分调动社会资本的投资积极性和参与度，有效平衡政府与市场的关系，发挥优势互补效应。对于具有一定收益性项目，通过PPP、平台公司投资建设等模式来实施。投资边界的有效划分，政府和企业才能做到“有所为，有所不为”。同时要加快平台公司转型发展，注入优质资产、增强造血功能、提升信用级别及市场化融资能力。

　　在融资环境结构性宽松的背景下，如何更加有效的提高融资规模、降低融资成本是需要考虑的问题。地方政府应提前做好投融资规划，通盘考虑投资项目，合理利用各种投融资模式。地方政府专项债、PPP、平台公司市场化融资各有不同的特点优势，他们不是非此即彼的关系，是可以相互融合相互补充的。在各自适用领域，可选择对应的融资模式，而在交叉重叠范围内，除单独使用一种融资模式外，还可以考虑综合运用“专项债平台市场化融资”、“专项债 PPP”等模式。

　　资金如何收回是政府、平台公司、社会资本、债权人等各方都关注的核心问题。建议地方政府加强项目全生命周期的规划和管理。一是在项目前期要挖掘、规划、构造项目经营收入，明确未来偿债资金来源或收益来源。二是要积极探索“存量带动增量”的滚动发展模式，比如REITs，保障存量资产有效运营的前提下，回收资金可继续用于新的基建项目投资，形成良好的投资循环。

　　作为我们中央财经大学政信研究院，我们一直围绕横向为国家部委做好重大课题服务，纵向为地方政府做好“新型基础设施建设”、“新型城镇化”、“乡村振兴”、“十四五规划”等服务，同时长期为地方的重大项目投融资实操落地、新型债务化解等综合振兴金融策划研究。