建设海绵城市 让家园更加安全宜居

【“十四五”规划编制·专家建言】

　　作者：王辉健 林震（北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员）

　　编者按

　　城，所以盛民也。城市环境的安全、和谐，城市生活的便利、有序，是社会治理中不可忽视的重要方面。其中，城市水患防治对于生产生活关系重大。如何减少城市内涝、优化“城”“水”关系，提升城市环境与公共服务能力？本期智库版特刊发两篇文章，就“十四五”时期如何处理好“城”与“水”的关系提出建言，探索人、城、水和谐发展的现代城市治理路径。

　　今年入夏以来，全国降雨量较同期偏多，7月长江、淮河、珠江流域和黄河上游等地400多条河流发生超警以上洪水；8月北方迎来入汛以来最大范围强降雨，多个省份经历了局地大暴雨，同期南方汛情依然严峻，全国多个城市出现严重内涝现象，给人民生产生活造成了严重影响，也给我国新时代城市高质量发展和现代化建设带来了不小挑战。

　　2013年年底，习近平总书记就建设海绵城市作出重要指示。此后，全国有30个试点城市开展了海绵城市建设探索，不仅大幅缓解了城市内涝现象，还有效改善了城市人居环境。“十四五”时期，我们应当充分认识海绵城市建设的综合治理效应，在总结试点经验的基础上进一步推广，让海绵城市建设成为拉动内需、改善环境、促进发展的新引擎，成为现代化城市建设的发力点和改善人民生活质量的增长点。

　　●自然、人为，双重因素影响行洪排水

　　城市内涝的产生，有自然和人为两方面原因。自然因素主要是局地长时间强降雨及城市建成区濒临水系或地势低洼等。人为因素主要包括：城市建设过度改造自然，占用湖泊、水道、湿地等，导致天然海绵体骤减，原有水系格局被破坏，调蓄分流功能下降；城市规划设计“重上轻下”，重视地上市容市貌、忽视地下排水布局；城市蔓延式扩张，下垫面过度硬化，“雨岛效应”加剧，降雨无法下渗，地表径流增大，城市对雨水渗、滞、蓄、排的能力显著下降；一些城市行洪道上违建、垃圾堵塞管网等现象屡禁不止，影响行洪排水。

世界范围内，不少国家和地区的人们在忍受城市内涝带来的各种不便。图为泰国曼谷暴雨导致城市内涝。新华社发

　　今年全国城市内涝主要有三个特点：一是内涝受灾面广，暴雨致涝、洪水致涝、洪涝混合。如湖北建始县由于广润河水位暴涨致城区及多个乡镇严重内涝、交通瘫痪，洪水与雨涝形成混合灾害。二是老城区仍是内涝重灾区。重庆五桥老街7月16日水深超1.5米；阆中老城区7月25日多个区段水深达0.4米；乐清市区8月4日低洼地积水深度接近1米等。老城区开发建设早、排水系统落后、管网缺乏维护、建筑物密度高，一直是海绵城市改造的难题。三是小城镇内涝灾害显著增多。山西平顺县、广西融水县、四川盐亭县、云南河口县、黑龙江省呼玛县、浙江省缙云县等都发生了严重的城镇内涝。

　　●传统智慧与当代创新

　　纵观历史，我国早有城市抗洪治涝的有效经验。《管子·乘马》在谈及城市规划选址时指出，“凡立国都，非于大山之下，必于广川之上，高毋近旱，而水用足；下毋近水，而沟防省。因天材，就地利，故城廓不必中规矩，道路不必中准绳。”

　　北宋时期修建的赣州福寿沟沿用至今，被誉为千年城市“良心”。“寿沟受城北之水，东南之水则由福沟而出”“纵横纡曲，条贯井然”，赣州旧城区至今“雨而不涝”。苏州古城选址略高，又得水利交通之便，利用原有河道并开凿新河，建设八对水陆并列且装有闸门的城门，与城墙连接形成御水泄洪系统，并引水入城，滨水而居，“虽号泽国，而未尝有垫溺之患”。

　　进入21世纪，我国城市雨洪管理在总结历史经验教训的基础上，吸收国际低影响开发理念，逐渐将城市排水系统、雨水资源利用、防洪防涝以及园林景观相结合，不仅明确了城市治涝的生态思路，也为海绵城市的提出奠定了基础。

图1：部分海绵城市试点建成项目数量（注：图中数据为作者根据各地2018年1月至2020年9月发布的统计数据整理所得）

　　2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上发表重要讲话，就海绵城市建设作出重要指示。建设海绵城市，可提升水源涵养能力，缓解雨洪内涝压力，促进水资源循环利用。海绵城市成为新时代我国城市治理的重要理念。

　　●试点城市建设积累重要经验

　　2015年和2016年，我国分两批共选择了30个城市开展海绵城市试点建设。迄今国家层面共发布海绵城市专项规章文件17项，其中2015年发布的《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》，确立了“渗、滞、蓄、净、用、排”综合治理的思路，要求将70%的降雨就地消纳和利用，并提出，到2020年城市建成区20%以上的面积达到目标要求，2030年城市建成区80%以上的面积达到目标要求。目前两批试点已完成终期考核与验收，建设成效显著，形成了一批可复制可推广的经验做法。例如，贵安新区建立了包括规划管控制度、雨水及水资源管理制度、生态保护制度、运行保障制度等在内的海绵城市制度体系；池州、太原还探索了关于海绵城市的地方立法，制定了海绵城市建设管理条例。下列城市的建设经验，值得参考借鉴。

　　武汉——提高海绵韧性。武汉是全国首批海绵城市建设试点，今年梅雨期长达43天，历经8轮强降雨，但海绵示范区汉阳四新和青山区均未产生明显积水。武汉地处长江中游地带，雨汛同期，外洪内涝，其海绵城市治理经验主要有四点：第一，“抽”“排”结合，大幅提升应急排水系统抽排能力。武汉中心城区泵站的抽排能力已从2016年900多立方米每秒提高到今年的1900立方米每秒以上，外排泵站数量达55座，已具备支撑中心城区不发生大规模长时间渍水的能力。第二，通过“渗”“滞”实现错峰、缓释、渗透雨水，缓解管网及抽排压力。如经过海绵改造的青山区钢都花园123街坊，通过建设透水铺装、生态停车场、下沉式绿地等变身“海绵街坊”，今年整个梅雨期未现明显积水。第三，通过“蓄”“净”“用”，完成海绵系统良性循环。青山区自2016年至今已增加骨干箱涵10公里，增加蓄水能力10万立方米，在雨季之外，调蓄池存水还可用于缓解干旱，成为市政用水。第四，科学监测、评估与预警。武汉海绵城市监测评估平台涵盖两示范区117个点位，实时监测示范区水质、水位、流量、面源污染等数据，同时连接水务、气象、环保等相关数据和指标，对建成前后年径流总量控制率、面源污染去除率等相关指标进行评估预测。截至2019年年底，武汉已建成海绵城市面积123.59平方公里，占建成区面积的17%，城市韧性明显增强。

图2：部分海绵城市试点区域建成面积（注：图中数据为作者根据各地2018年1月至2020年9月发布的统计数据整理所得）

　　上海——智慧化、精细化、常态化。上海是第二批海绵城市建设试点，经过四年探索，为超大城市提供了“精细化智慧防汛”与“常态化海绵建设”的经验范本。在精细化智慧防汛方面，上海于今年6月1日入汛第一天启动了“上海市防汛防台指挥系统2.0版”，将气象、公安、路政等多部门信息与数据实时共享，实现“一网统管”与智能调度，达到防汛信息“全、新、准”和防汛处置“快、联、闭”，积水监测的相关数据不仅会实时报警并推送至相关处理部门，还会通过公众号提醒市民加以防范，整个防汛体系直观高效、迅捷透明。在常态化海绵建设方面，《上海市城镇雨水排水规划（2020—2035年）》提出“绿色源头削峰、灰色过程蓄排、蓝色末端消纳、管理提质增效”多措并举的思路，将海绵城市理念运用于雨水排水体系全过程，试点结束后，将推进海绵城市建设常态化、长期化、精准化运行。

　　深圳——鼓励社会共建共治共享。一是鼓励社会资本参与建设。深圳市政府每年从水务发展专项基金中拨付资金，对社会资本参与的海绵城市项目以及社会力量参与的相关成果予以奖励。2019年共31个项目获得资金奖励，总额高达5亿多元。二是鼓励全社会参与。深圳市海绵城市建设工作领导小组办公室通过与市教育局、市科学技术协会联合举办面向千所学校、社区的海绵科普教育活动，宣传推广海绵项目，让海绵理念融入市民生活，形成全民知晓、全民参与、全民支持、全民监督的海绵城市建设氛围。

　　甘肃庆阳——修复塬上城市生态。庆阳位于水土流失十分严重的董志塬上，是典型的西部缺水型城市，经过四年建设，探索出一条修复城市生态的特色路径。一是遏制董志塬塬面萎缩。海绵城市建设使试点区域每年每平方公里水土流失量由6988吨减少到1988吨，证明海绵城市作为一项基于自然的解决方案，能够有效解决黄河中上游、黄土高原、湿陷型黄土地区的水土流失难题。二是全面利用水资源。通过建设海绵城市雨水设施，收集、净化、利用雨水，试点区域雨水收集利用率达34.32%，并通过城市绿地绿带浇灌、市政道路喷洒、卫生设施冲洗等城市用水途径，实现了雨水资源高效节约与循环利用。

　　●不断提升海绵城市治理现代化水平

　　“十四五”期间，应在总结提炼试点经验的基础上，在各地城市更新中融入海绵城市建设理念，因地制宜、扬长避短、尽快推广、合理保障，走内涵式、集约型、绿色化的高质量发展路子，实现人水和谐的现代城市治理路径。

　　通过海绵城市建设改善环境，打造宜居城市。城市建设要立足于满足人民对环境的基本需求。应按照海绵城市“自然积存、自然渗透、自然净化”的自然理念，充分发挥天然海绵体的水文调蓄功能，结合基于自然规律的人工海绵体，改善城市生态环境，提高城市功能品质，建设人、水、城长治久安、和谐共处的宜居城市，为人民创造更加幸福的美好生活。

　　依托海绵城市拉动内需，带动经济发展。海绵城市充分体现了绿色发展的思路，“十四五”时期应加大海绵基础设施建设，搭建海绵产业体系，依托海绵产业培育新的经济增长动力，通过海绵城市建设带动绿色发展和高质量发展，促进新时代城市现代化建设。

　　推进海绵城市全域建设，促进生态治理。海绵城市建设不仅能就地消纳雨水缓解城市内涝，还能调节水文循环，修复城市生态。“十四五”时期，建议进一步在全域范围内推广海绵城市建设，并结合国土生态修复、流域水文循环、生态水利工程等，实现蓄排水城郊野一体化，以系统全域综合治理城市水问题为着力点，促进全域生态治理。

　　建立数字综合指挥平台，创新智慧治理。海绵城市建设涉及住建、水务、交通、园林、市政、规划等多个部门，构建多部门联动的一体化信息平台是未来发展的趋势。通过实时监测数据，提高内涝预警能力，及时发布风险警示；通过综合指挥系统，打破信息壁垒，实时协调合作；通过数据面向市民，实现信息公开，引导建议征求，进一步提高市民防灾减灾的安全意识和预判能力。

　　推进海绵城市建设立法，助力长效保障。在地方性立法的基础上，可考虑在“十四五”期间启动海绵城市的全国性立法工作，规范海绵城市建设责任主体、主管部门及其他相关职能部门的对应职责以及项目立项、规划管理、建设管理、运营管理等各个环节，规范建设行为，保障建设质量，促进海绵城市建设长效运行。

　　《光明日报》（ 2020年10月06日 08版）