发得快还要用得好

　数据来源：财政部

　　江西广吉高速公路于1月22日全线通车。

　　刘浩军摄（人民视觉）

　　中央经济工作会议提出，积极的财政政策要加力提效，实施更大规模的减税降费，较大幅度增加地方政府专项债券规模。

　　较大幅度增加地方政府专项债券规模，是宏观政策强化逆周期调节的一个重要体现，也是财政政策更加积极的表现。那么，今年地方政府专项债券增加的规模有多大？筹集的资金将用到哪些领域？如何让资金发挥更大作用？

　　发多少？

　　新增专项债务限额8100亿元，资金越快到位越好

　　地方政府债券，分为一般债券和专项债券两种。一般债券纳入公共财政预算，用于弥补赤字；而专项债券则纳入政府性基金预算，主要是为公益性项目建设筹集资金。所以，今年较大幅度增加专项债券规模，就是为重大在建项目建设和补短板准备“粮草”。

　　十三届全国人大常委会第七次会议决定，授权国务院提前下达2019年地方政府新增一般债务限额5800亿元，新增专项债务限额8100亿元，合计13900亿元。

　　1月9日，国务院常务会议要求，加快发行和用好地方政府专项债券，对已经全国人大授权提前下达的13900亿元地方债要尽快启动发行。同时，抓紧确定全年专项债分配方案，力争9月底前基本发行完毕。

　　这是一个新变化，引发了社会各界的关注。

　　按照预算法，地方政府举债只有一条路，就是发行地方政府债券。但地方政府发债券，并不是想发多少就发多少，而是有“天花板”限制的。这个“天花板”就是“地方政府债务限额”，需要经全国人大批准。以往每年地方政府债务限额，需要在当年3月由全国人大批准后，再将发债额度分解到各省，然后才能在市场上发行专项债券。

　　“如果等3月份批准，地方政府债券发行时间就会延后，整个一季度就错过了。地方筹集到资金落实在项目上，基本上要到下半年了。” 中国社会科学院财经院财政研究室主任杨志勇说，项目等不来资金，晾着开不了工，会使政策效果大打折扣。积极的财政政策，不仅要体现在量的扩张，还应进一步增强政策时效性。

　　“全国人大已经授权国务院，提前下达2019年13900亿元地方债，这个额度占到去年新增债务限额的63％左右。” 财政部部长助理许宏才介绍，上述数额已经提前下达各地，经过地方人大审议批准后，1月份就可以启动新增债券发行工作，时间上会比去年大幅度提前。

　　记者从财政部获悉：截至1月22日，河南发行新增债券453．24亿元，新疆发行新增债券100亿元。3月份，全国人大批准2019年全部地方政府债务限额后，财政部会将批准的限额及时下达地方，由地方自行均衡发债，争取在9月底前发行完毕。

　　重点项目建设急需资金，越快到位越好。提前下达地方政府债务限额，地方政府就可以在这个限额之内抓紧发行债券，更好地保障重点项目资金需求，发挥政府债券资金对稳投资、扩内需、补短板的重要作用。

　　不仅如此，全国人大常委会还授权国务院在2019年以后年度，在当年新增地方政府债务限额的60％以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额，包括一般债务限额和专项债务限额。授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。预算报告和草案经全国人大批准后，地方政府新增债务规模应当按照批准的预算执行。

　　也就是说，今后4年都将按这个模式操作，进一步加快地方政府债券发行和使用进度。这将有利于更好发挥积极的财政政策作用，保持经济持续健康发展。

　　投向哪？

　　专项债券资金投向重大在建项目建设和补短板

　　“较大幅度增加地方政府专项债券规模，主要是强化逆周期调节，应对国内外不确定性因素叠加给经济带来的下行压力。” 中国财政科学研究院院长刘尚希说。

　　国家统计局公布的数据显示，2018年固定资产投资同比增长5．9％，增速比上年同期回落1．3个百分点。“如果不加以矫正，就可能造成一些在建项目停工，加大经济下行压力。因此，有必要较大幅度增加地方政府专项债券规模，来对冲经济下行压力。”刘尚希认为。

　　那么，发行地方政府专项债券，筹集的资金主要用于哪些项目？将来用什么来偿还？

　　专家介绍，对有一定收益的公益性项目发行专项债券融资，以对应的政府性基金收入或专项收入偿还，纳入政府性基金预算管理。

　　“去年前三季度，湖北省一共发行政府债券982．2亿元，完成全年发行任务97．5％。其中一般债券365亿元，专项债券617．2亿元。募集资金主要用于易地扶贫搬迁、长江生态修复、农村人居环境整治、棚户区改造项目、土地储备项目等。”湖北省财政厅有关负责人说，通过规范政府举债融资机制，用好用足地方政府债券资金，有力促进了全省经济社会发展。

　　去年8月，2018年云南省政府专项债券第四期发行，发行面值总额为23亿元。上海新世纪资信评估投资服务有限公司出具的信用评级报告显示，专项债券资金主要投向交通运输、市政建设及公益性项目等，不仅对经济社会的长远发展发挥了重要作用，而且形成了大量优质资产，大多有经营收入作为偿债来源。

　　对于今年专项债券的资金投向，财政部要求，各地要依法用于公益性资本支出，重点支持国家重大战略，落实易地扶贫搬迁、贫困地区特别是“三区三州”等深度贫困地区基础设施、污染防治、棚户区改造等，推进重大铁路项目、高速公路、重大水利工程、乡村振兴、生态环保、城镇基础设施、农村基础设施等方面公益性基础设施建设。

　　同时，各地要加快地方政府债券资金拨付，严禁将资金滞留国库或沉淀在部门单位，督促项目单位和主管部门落实管理责任，及时将债券资金用到项目上。

　　“专项债券资金重点用于急需资金支持的方面，优先用于解决在建项目‘半拉子工程’、存量隐性债务项目政府拖欠工程款问题等。”许宏才强调，在具备施工条件的地方抓紧开工一批交通、水利、生态环保等重大项目，尽快形成实物工作量。暂不具备施工条件的地方，也要抓紧开展前期工作。

　　怎么管？

　　提高资金使用效率，防控政府债务风险

　　“增加地方政府专项债券规模，并不意味着放松对地方政府债务的管理。要在发挥政府规范举债积极作用的同时，进一步规范债务管理，严格控制地方政府隐性债务风险。”许宏才强调。

　　专项债券发行和使用，要严格落实地方政府债务限额管理和预算管理，强化法定预算约束，主动接受人大和社会监督。严禁地方政府违法违规或变相举债，强化监督问责，完善政绩考核体系，做到终身问责，倒查责任。

　　规范专项债券发行使用，需要落实偿还责任，健全风险防控机制。2017年，云南省在全国率先成立了政府性债务管理委员会，作为全省政府性债务管理的议事决策机构，实现了政府性债务统一归口管理。全省14个州市也成立了政府性债务管理委员会，初步构建起云南省政府性债务管理“借、用、管、还”制度体系，基本形成覆盖地方政府债务管理各个环节的风险防控体系。

　　“提高专项债券使用效率，要实行全方位绩效管理——钱要花，但必须花出效率、效益。特别是要从机制上防范风险，专项债券必须有资金偿还来源，不能什么都搞成专项债券。” 杨志勇说。

　　刘尚希认为，只要债务规模得当，投资项目选择合理，与地方经济发展形成良性循环，将来偿还债务就有保障。所以把筹集的资金用好，提高资金使用效率，是防止政府债务风险的有效措施。

　　刘尚希建议，在地方政府专项债券发行使用上，地方政府要提前做好项目规划，形成项目库，让项目去等钱，而不是拎着钱袋子去找项目。地方政府的融资、投资和偿债要一体化管理，不能搞成两张皮。要通过一个平台把几个方面统筹整合到一起，这样才能真正提高效率，降低风险。同时，还要把握好政府发债、投资的规模、节奏和力度，更好发挥政府投资的带动效应，与社会资本产生共振，更大力度地推动中国经济迈向高质量发展。