城市蓝皮书 ——中国城市发展报告No.8

　　城市规划“自我为中心”缺乏长期性

　　报告显示，“十二五”期间，中国的城镇化率实现了两大重要突破：2010-2011年中国城镇化率达到并开始超过50.0%，中国整体进入城市型社会阶段；2012年中国城镇化率达到52.6%，超过世界总体水平（52.5%），并以高于世界平均水平的速度（年均0.5个百分点）快速推进。与此同时，中国城镇化与城市发展在“十二五”期间还取得了很多实质性进展，城镇化的区域差距逐步缩小，城市群的载体功能日益显著，城市经济实力、社会事业、创新创业等领域的水平均不断提升，城乡收入差距逐年缩小。但是，中国城市在规划管理、经济增长方式、空间布局、科技创新、社会矛盾、安全管理、环境污染等方面问题依然突出，有待改善。

　　当前我国许多城市规划缺乏长期性。以沿海某市为例，新中国成立以来，该市平均每八年就要进行一次城市规划的修编。新中国成立后到改革开放前，该市分别于1957年、1959年、1964年、1974年进行了四次城市规划的编制工作，但这四次规划或者没有成文，或者虽已成文，但没有得到上级政府批准，加上历史或其他原因，规划没能得到及时修编完善和较好实施，使得城市配套不完善，基础设施严重滞后和不足。改革开放以来，该市城市规划修订频率更为频繁，仅“十二五”期间，该市就对城市总体规划进行了三次编制或修订，分别是：《xx市城市近期建设规划（2011-2015）》（2012年）、《xx市城市总体规划（2004-2020）（修编）》（2014）和《xx市城市总体规划（2006-2020）》（2015）。众所周知，城市规划频繁修订与我国当前的城镇化快速发展、土地财政和政府领导的频繁变动有很大关系。我国当前正处于城镇化快速推进的时期，城市经济的快速增长和人口规模的不断膨胀，使一些特大城市人口规模超过了城市资源、生态环境、基础设施等的承载能力，城市发展与人口、资源和环境之间的矛盾日益突出，城市人口超饱和、建筑空间拥挤、绿化面积减少、交通阻塞、城市抗灾能力差等“城市病”凸显。一方面由于没有前瞻性地预测到城市化的快速发展以及由此带来的一系列的问题和影响，许多城市的规划没有实施几年，就不得不重新规划或修订；另一方面，一些地方政府受土地资源等带来的巨大商业利益的诱惑，导致城市规划普遍存在着“急功近利”的影子。“建了拆、建了拆”、“一届政府一个规划”和“一年一小变，三年一大变”的现象非常普遍，严重影响了经济社会发展的整体规划步伐，由此导致的无序建设、重复建设，浪费了大量的人力、物力和财力，对政府的公信力、城市的竞争力及市民生活都产生了诸多的负面影响。此外，我国许多城市在做空间规划时大多“以自我为中心”，缺乏城市规划的“区域”理念，导致城市规划贪大求全、无视长远，缺乏自身在更大区域范围中的合理定位（如根据同济大学的调查，全国有182座城市提出要建设国际化城市）以及与整个中下游产业链的合理分工布局方面的考虑，结果导致城市经济和人口发展到一定规模后，空间受限，“城市病”逐渐显现。 

　　产业支撑不足，就业缺口巨大

　　西方发达国家的城市化过程是一个长期的发展过程，走的是“先产业集聚、后人口集聚”的市场化道路。中国的城镇化则更多是由政府推动形成的，人口规模是政府调控城市发展的核心要素，忽视了对产业支撑体系的构建和培育，从而导致城市产业支撑能力不足。一方面，产业支撑能力不足使得城市发展面临着巨大的就业压力。经验表明：城市就业是决定城镇化速度和规模的重要基础。近年来，我国进入了城镇化快速发展阶段，然而城市产业支撑能力不足，城镇就业岗位的增加远远赶不上城镇新增人口的增长。2003年至2013年间，我国城镇化率以每年1.32个百分点的速度增长，每年新增城镇人口达2000多万人，然而每年新增的就业岗位仅1200万。我国的城镇化涉及2.6亿农民工在城市的发展和生活保障问题，他们进城后缺乏稳定性就业将会给城市经济社会稳定带来极大的威胁。另一方面，产业支撑能力不足也影响了城市的可持续发展。党的十八大提出了要建设新型城镇化的战略思路。新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产销互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，新型城镇化建设需要长期不断的资金支持。当前我国城镇化建设的资金来源主要是土地出让金及政府财政补贴，但这种方式在土地资源不断减少、地方财政压力不断增加的现状下已难以为继。当前城镇化发展的关键在于培育城镇自身的造血功能，这种造血功能主要来自产业支撑体系。

　　新常态下，城市发展的五个关键时间点

　　在新常态下，可预期的城市发展时序内，存在几个极其重要、需要特别关注的时间节点。

　　一是国家整体发展战略面临新的选择。根据党的十八大报告和总体战略部署，到2020年，我国全面建成小康社会的目标初步实现，标志着中国改革开放的阶段性目标达成，在国家层面将形成新的战略性目标体系。从“中国梦”的内涵表述来看，必然是以迈向世界一流强国、建设现代文明社会为目标。而城市作为中国经济社会发展的主要载体，必将成为实现“中国梦”的主力军和先遣队。

　　二是劳动力供给规模出现转折性变化。随着人口生育率的下降，中国正加速进入老龄化社会，预计2030年左右中国人口将出现负增长，但劳动力供给规模的下滑会更早于此。根据国家统计局2015年1月发布的数据，中国劳动力人口数量已经连续3年出现下降，预计“十三五”期间，这种下降趋势会进一步加快，且数量进一步加大。人口规模特别是劳动力供给规模的转折性变化，标志着人口红利将彻底消失，人力成本将更加高昂，我国在传统制造业的低成本优势逐步丧失，同时人口结构的变化也将对城市经济、社会运行产生重大和深远的影响。

　　三是传统资源型产业步入下行通道。由于经济发展模式的变化以及生态环境约束的不断加强，传统资源型产业将总体步入下行通道，此趋势对资源性开发产业、资源加工产业、房地产业等传统行业是长期利空，对于严重依赖土地出让金的城市政府财政影响尤大。更为重要的是，大量的产业资本将从传统产业领域逐步退出，寻求新的投资方向。加快产业结构转型升级和政府财税体制改革、财政体制创新成为当务之急。

　　四是全面进入城市型社会。截止到2014年底，中国城镇化率已经达到54.8%，预计到2020年中国城镇化率将超过60%，到2030年将达到70%左右，也就是说，“十三五”期间中国将全面进入城市型社会，同时城镇化从以速度为主转向速度、质量并重的发展阶段。在这一新的时期，城市经济将占据主导性地位，城镇化将取代工业化成为中国发展的主要动力。

　　五是正式迈向服务经济时代。2013年，我国第三产业增加值占GDP的比重首次超过第二产业，正在进入一个崭新的服务经济时代。从国际形势看，世界经济已全面向服务经济转型，服务业日益成为国际分工和产业价值链的重要环节，成为国际经济合作与竞争的核心领域。大力发展服务经济，加快服务业对外开放，成为城市经济发展和产业结构转型升级的重要方向。

　　我国亚健康城市仍占九成以上

　　当前，我国经济发展进入了提质减速的新常态，提升城市发展质量、创新城市发展模式则成为我国城市主动适应新常态的必然选择。然而，随着城镇化的快速推进，部分城市过度扩张或超载扩张，资源紧缺、环境污染、供给不足、交通拥堵等“城市病”或“亚健康”现象依然普遍。蓝皮书对2014年除拉萨市、三沙市、海东市以外的287座地级及以上建制市的健康发展情况进行了综合评价。

　　根据评价结果，深圳、北京、上海、佛山、广州、苏州、珠海、无锡、鄂尔多斯、杭州等十座城市居2014年度城市健康发展指数综合排名前10位。其中来自珠三角、长三角和京津冀城市群的城市分别为4座、4座和1座。深圳市的健康发展综合指数连续两年位居全国第一。总体来看，与2013年度相比，2014年全国城市的健康发展水平有小幅上升，尤其是健康社会、健康环境和健康管理方面表现突出，但健康经济指数下降幅度较大，较2013年下降了15.32%，这在一定程度上也反映出当前我国经济的下行压力。

　　全国共有26座城市处于相对健康发展状态，包括深圳、上海、绍兴、佛山、苏州、杭州、泰州、厦门、南京、东营、中山、长沙、无锡、沈阳、镇江、南通、扬州、淄博、烟台、惠州、温州、克拉玛依、福州、威海、湘潭、昆明等城市。其中，来自中东部地区的城市共21个，占全国健康城市数量的80%，来自中部、西部和东北地区的城市分别为2个、2个和1个。而综合排名居前10位的北京和鄂尔多斯则未进入健康城市行列。上海、杭州、克拉玛依等城市连续两年达到健康城市标准。此外，健康经济排名前10位的城市仅有3个入围健康城市序列，表明经济发达城市的经济绩效与城市健康发展失衡严重。总体来看，2014年无论是城市健康发展的整体水平还是健康城市的数量都有所上升，然而，当前全国287个地级市处于健康发展状态的不到十分之一，亚健康城市仍占全国城市的九成以上。

　　城市发展普遍存在十大“亚健康”问题

　　亟需加快“健康”转型

　　城市从目前来看，我国“亚健康”城市仍占九成以上，全国城市发展不同程度地存在着以下十大“亚健康”问题。

　　一是发展方式依然粗放。近年来，我国在转变经济增长方式方面取得了较为显著的成绩，但总体来看，发展方式依然粗放。

　　二是经济增长较为乏力。经济增长的内生动力依然不足。出口增速放缓，投资对经济增长的拉动作用下降，社会层面的需求尚未被有效启动，“三驾马车”的发展不同程度受阻，给经济增长带来较大压力。

　　三是管理建设相对滞后。相对于城镇化和城市发展的快速推进，很多城市的基础建设和管理能力相对滞后，城市的软硬环境都存在薄弱环节。如城市建设重地上、轻地下，地下管网建设严重滞后、历史欠账过多，很多城市在强降雨面前街道成河、内涝成灾。

　　四是失衡现象比较严重。当前我国城市发展中存在诸多失衡现象，主要表现在几个方面：首先是“产城分离”。城镇化推进速度很快，但产业发展没有跟上。其次是“职住失衡”。一些城市产业园区或经济功能区缺乏住宅和相应的生活服务配套，而另外一些新区则缺乏足够的产业支撑和就业岗位。最后是“社会空间分异”。不同社会阶层的人群各自聚居在不同的城市空间内，并由此引起居住分化、阶层隔离、社会分裂和贫困人群边缘化等一系列社会问题，影响城市的健康发展。

　　五是社会矛盾交织凸显。随着市场经济的转型，社会利益格局的调整，快速发展中各种新旧问题的积累，城市社会整体处于矛盾多发期。

　　六是自主创新能力不足。首先，企业的创新主体地位没有得到确立，一些重要产业的对外技术依存度过高。其次，创新激励机制尚未完善建立，企业的创新动力和自主创新能力严重不足。最后，产学研结合不紧密，科技创新成果转化率低，很多关键技术、核心技术受制于人，从“中国制造”迈向“中国创造”步履维艰。

　　七是环境污染问题突出。

　　八是安全风险隐患加大。

　　九是城市发展千城一面。

　　十是存在庸政懒政怠政。

　　预计“十三五”时期，全国人口城镇化的速度将略低于1个百分点。

　　“十三五”时期中国经济进入新常态，也进入城市转型提质发展的新阶段，亟需有针对性地破解“亚健康”问题，从顶层设计和基础建设着手，双管齐下推动城市健康发展。

　　全国人口城镇化的速度将有所放缓。自20世纪90年代中期中国城镇化率超过30%，进入城镇化中期发展阶段后，人口城镇化水平一直处于快速提高的过程中。“九五”、“十五”、“十一五”时期，全国城镇化水平年均分别提高了1.44个、1.35个和1.39个百分点。在“十二五”期间，全国城镇化水平超过50%，城镇化速度明显放缓，年均提高降至1.21个百分点。2011-2014年，城镇化水平的提高幅度逐年降低，依次为1.32个、1.30个、1.16个和1.04个百分点。

　　目前，中国城镇化整体上已进入中后期发展阶段。根据城镇化发展的阶段规律，中国人口城镇化速度将趋于降低。在“十三五”期间，全国整体上仍处于30%-70%城镇化中期的快速发展区间，尽管城镇化的速度不再可能会到达城镇化中前期（即“九五”、“十五”、“十一五”时期）的年均增幅，但仍会维持在较高的水平。预计“十三五”时期全国人口城镇化的速度将略低于1个百分点，到2020年城镇化率将在60%左右。

　　自贸区越多越好？

　　从国际自贸区发展趋势上看，经济发达的国家和地区更多依靠本国综合、便利的边境服务软环境促进经济发展，较少设立自贸区。目前，欧盟的自由贸易区分为两类：Ⅰ型和Ⅱ型两种类型自由区。Ⅰ型自由区采用物理围网管理方式，以围墙或栅栏等实体障碍物加以隔离，进出区货物一般均需加以核查。Ⅱ型自由区采用海关保税仓库管理方式，利用海关核查账册的方式来进行监管，监控较为复杂，货物进出需提出登记申请。大陆法系的国家多设立Ⅰ型自由区，英美法系的国家多设立Ⅱ型自由区。以欧盟为例，过去10年自贸区数量总体上呈不断下降的趋势。2002年欧共体10个成员国共有22个Ⅰ型自由区，9个Ⅱ型自由区。而根据2008年出台的《欧共体现代化海关法典》，欧盟Ⅱ型自由区全部取消，Ⅰ型自由区数量不断萎缩。因此，到2013年，欧盟平均每个国家仅有2个Ⅰ型自由区。但是，对于处于经济上升时期的国家或地区，往往需要更多地依靠特殊边境政策促进经济发展。数据显示，2008-2012年间，欧盟新设立的Ⅰ型自由区主要来自经济相对落后的国家，其中最多的国家是波兰和保加利亚，分别设立了7个和6个Ⅰ型自由区。因此，对于未来中国经济增长和城市经济发展而言，并不是自贸区数量越多越好，不能简单地以不断扩大自贸试验区数量来促进城市经济发展、推动中国经济增长。事实上，发展自贸区的最好结果恰恰是将自贸区从一地一市推广到全国，并最终降低自贸区数量乃至消除自贸区。

　　养老保险变革应以参保人为主导者

　　从参保人地位变迁的角度看，过去30年养老保险制度进行了三次革命：第一次发生在单位保障向社会保障跨越的过程中，实现了养老保险的社会化，基本完成了“单位人”向“社会人”的转变。第二次发生在PC互联网信息技术的推动下，实现了手工经办向信息化经办的转变，主要特征是以政府为中心主导参保人的缴费和待遇。第三次革命诞生在移动互联网和云计算迅猛发展的背景下，养老保险制度实现了“互联互通”，实现了缴费、查询、认证、投资、发放、保值增值一站式服务与养老保险制度的弹性化。换言之，第三次革命将实现以政府为中心过渡到以参保人为中心，参保人成为养老保险的参与者甚至主导者，并推动整个流程的革命性变革。

　　在基础养老金实现全国统一、城乡统一的理想状态下，每个参保人都可以开设自己的个人账户，自由选择自己认同的缴费和待遇标准，自由确定自己的缴费和领取养老金的时间及金额。参保人利用移动互联网，搭建自己的社交网络和强关系，使得参保人的个人账户得以自主连接，这样每一个参保人就构成了社保缴费、投资、领取养老金的最小细胞和原点。借助社交网络，每个参保人都能够了解自己朋友的个人账户，分享他们确定养老保险缴费、投资和养老金待遇的经验。“互联互通”让参保人成为养老保险制度的主体或中心，并实现了参保人的跨时间、跨空间实时连接。10多亿参保人互联互通的养老保险制度，必将重塑参保人未来的生活，推动第三次养老保险制度革命的加快发展和完成。

　　务实推进智慧城市建设

　　我国智慧城市建设虽与国际同步推进，但观念普及与建设机制相较于国外先进国家仍有差距，存在一些突出问题需要破解。一是缺乏顶层设计，各类城市规划中很少涉及智慧城市相关内容，已有的若干智慧城市规划中，也多为物理架构或技术架构设计，容易导致技术体系脱离于居民、企业和政府的实际需求；二是智慧城市理论体系仍未成熟，智慧城市研究更多停留在理念解读、非体系化的技术应用等层次上；三是部分城市未充分考虑自身特色，将智慧城市简单理解为“数字城市”、“城市信息化”，盲目上马智慧城市项目，容易导致信息化资源浪费、信息平台闲置空转等问题；四是智慧城市项目尚缺少明确的收益时间、收益标准和商业模式，风险较大，不利于激活开发商和运营商的参与积极性；五是智慧城市特色不够鲜明，需要在个性化与标准化之间找到平衡；六是统一的基础数据库建设难度较大，各类数据仍分散在各部门中，难于整合到统一的数据信息平台、实现共享使用。

　　“十三五”期间将是我国智慧城市建设的关键时期，不少城市均将智慧城市发展作为“十三五”规划的重点任务。针对当前存在的问题，蓝皮书认为必须务实推进智慧城市建设，积极打造未来城市形态。一是要构建高效的智慧城市建设推动模式，按计划、有重点、分层次地协调推进，避免局部静态式、零敲碎打式、单体项目推动式、盲目重复式等建设方式；二是要构建多元主体协同参与的智慧城市建设推动模式，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，探索低成本、实效好、收益高的发展模式；三是基于“互联网+”思维不断丰富智慧城市应用体系，加强信息化与产业的深度融合，充分发挥科技创新作用，促进传统产业转型升级，支撑城市经济发展，同时将智慧城市建设与城市管理、城市服务和城市营销紧密结合起来，使之成为上述领域的有力工具；四是大力发展智慧城市装备制造与研发，为智慧城市建设提供坚实的技术保障；五是进一步整合智慧城市试点项目，改变试点工作中存在的缺乏统一规划、考核年限较短的情况，加强各部位之间的合作，提升智慧城市试点工作效率，避免重复建设和资金浪费。