浅析加强基层应急救援队伍能力建设

广安市岳池县应急管理局 蒲锦荣 张凯

　　基层应急队伍是防范、应对和先期处置突发事件的重要力量，随着全省两项改革“后半篇”文章工作的推进和应急救援能力三年提升行动的实施，以“一主两辅”为主的基层应急救援队伍不断发展壮大，救援装备得到必要补充，救援能力得到一定提升，在基层抗洪抢险、森林火灾扑救、地灾紧急转移群众等应急工作中发挥着越来越重的作用，但仍存在不少短板和不足。

　　为撰写好加强基层应急救援队伍能力建设的调研报告，2022年5月以来，我局2个调研团队先后对辖区内27个乡镇（街道）、部分村（社区）进行了实地走访调研，详细地了解基层应急队、应急分队、中心场镇消防站（队）的建设、管理及运行情况，并结合平时掌握的周边县（市、区）基层应急救援队伍能力建设情况，形成加强基层应急救援队伍能力建设的调研报告如下。

　　一、当前现状

　（一）队伍建设。政府层面：县级进一步补强县消防救援大队，部分中心场镇、重点园区建立起消防站（队），个别县城正在探索建立县级综合应急救援队伍。应急、水务、自规、住建、公安等部门组建起以干部为主的行业应急救援队伍。乡镇（街道）组建起20人以上的以民兵、驻镇干部为主的兼职应急队。村（社区）组建起10人左右的以村干部、在家群众为主的兼职应急分队。社会层面：部分县城有数量不等的社会救援队伍。如蓝天救援队伍、岳池银城义工等。企业纷纷建起安全生产应急救援队伍，全县基本形成“以消防救援队、社会救援力量为主力军，公安、民兵为生力军，应急队、应急分队为后备军”的应急救援大格局。

　（二）装备配置。县消防救援大队、消防站（队）基层按照上级要求，配备有消防车、无人机、防火服等消防救援装备。蓝天救援队伍等社会救援力量配备有皮划艇、抽水机、潜水服等救援专业装备。应急、水务、自规、住建、公安等行业部门也基层配备有冲锋舟、皮划艇、无人机、灭火机、卫星电话等救援类装备。而应急队、应急分队配备有灭火器、胶扫帚、油锯等数十种救援装备和帐篷、棉被、折叠床等十余种生活物资，基层满足一般应急所需。

　（三）保障机制。政府基本按照上级要求，足额保障县消防救援大队、中心场镇消防救援站（队）人员的人、财、物；各行业队伍、应急队、应急分队的装备配备，每年由县应急局提交采购计划、发改局招标采购、财政局保障资金，按需求进行补充，并根据实际储备到县乡村三级应急物资储备库（点），分级分类建立应急物资出入库台账，以便战时应急所需。

　（四）指挥体系。按照灾情或事故等级情况，分层分级启动应急响应，由当地党政主要领导坐阵指挥，各相关部门一线集中办公，统筹区域内所有专（兼）应急救援队伍有序开展应急救援，基本形成“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合”的指挥体系。

　　二、存在短板和不足

　（一）基层应急救援队伍管理体制不健全。县级应急系统肩负着“救援”重任，但基本上没有直接管理的专业应急救援队伍，是“光杆司令”。消防救援队伍属于垂直管理，民兵、公安属于人武、公安管理，医疗、扑火、防汛、地灾等队伍属于行业部门管理，应急队、应急分队属于乡镇（街道）管理，安全生产救援队伍依托企业组建，社会救援力量属于民间组织等等。看似众多的应急救援力量，其指挥、响应和处置实行的还是一种“分而治之”的行业管理模式，各类应急救援队伍没有统筹推进的建设规划，缺乏统一高效的指挥管理体制。

　（二）基层应急救援队伍协同机制不完善。一是信息未有效整合。不少基层应急系统综合监管平台未建成，各部门建立的信息系统如水务的防汛信息系统、自规的地灾、森林火情监测系统、公安的天眼系统、政法的雪亮系统、应急的生产安全在线监测系统等各类信息系统缺乏有效整合，在应对复杂灾害事故时，无法形成应对事故灾害的整体合力，救援效能不高。二是部门间未密切沟通。应急管理实行以灾种进行条块管理的组织体制,过度专业化形成的是一个个相互割裂的应对系统，不少基层部门间的协同机制还停留在协议上，突发事件或临时有事“兴之所至”地打个电话，救援队再召集队员出动任务，缺乏统筹调度。三是救灾未纳入服务。政府没有将民间应急救援队参与救灾纳入政府购买服务范围，没有与之签订协议，明确双方权利义务，如政府对民间应急救援队参与救灾工作发生的物资及装备损耗给与补助、应急救援队救援情况如何考核等都没有明确，没有任何纸质文件，还停留在不“管”、没有“理顺”的阶段。

　　（三）基层应急救援队伍作战能力不强大。一是专业救援队伍缺乏。除消防救援队伍和医疗救援队伍为专业救援队伍外，县级及以下均为兼职应急救援队伍，如行业部门的救援队伍、乡镇（街道）的应急队、村（社区）的应急分队，救援能力普通不高。二是队伍稳定性不高。消防救援队伍多数为政府专职消防队员，无编制，工作危险且无保障，影响队伍稳定性；应急队、应急分队兼职不兼薪，因流动频繁，导致队伍不稳定；另外，还未给每名队员强制购买人身意外保险等。三是技能培训水平不高。基层培训缺乏机制、经费等保障措施，导致培训不常态、无高水平专家指导；对队员无考核、补偿机制，导致应急队、应急分队队员工作无压力更无动力。四是专业装备配置欠缺。基层在装备配置采购时，强调救援类装备的采购，而忽略了对队员防护类装备的补充，导致众多兼职队伍在救援时“裸奔”的不少，同时，在大型装备、队伍投送、物资运输等方面缺乏保障机制，影响救援效率。

　　（四）基层应急救援队伍建设不平衡。一是站（队）建设未做到全覆盖。在两项改革“后半篇”文章中，组建了部分中心场镇消防救援站（队），但仍有部分中心场镇消防救援站（队）还未纳入建设规划。二是人员车辆配置不精准。目前，各消防救援站（队）均按照“3车15人”标准配置，但未充分考虑辐射的面积、管辖的人口、区域的风险等因素进行精准配置。三是队伍组建标准不细化。乡镇（街道）、村（社区）仅明确了组建人数，但未细化到队员年龄上限、文化下限、必备的技能人员，如会驾驶、会游泳、熟悉环境等人员。

　　三、对策及建议

　（一）加强顶层设计与基层探索有机结合。一是顶层设计指方向。结合国家“十四五”应急救援力量建设规划，为适应“全灾种、大应急、大救援”所需，建议国家、四川省在平台建设、软件开展、队伍权属、机构设置、人员编制、薪资奖励、医疗保险等各方面出台相关规定或指导意见，为基层应急救援队伍建设指明方向，真正形成“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合”的救援指挥体系。二是基层探索解民意。各地要结合基层实情，充分考虑地质特点、灾害种类、产业布局、幅员面积、人口多寡等因素，因地制宜布局建设极具地方特色、满足群众期盼的应急救援队伍。三是上下结合求实效。在保证上级建设“底线”的基础上，有针对性地重点打造几支应急救援队伍，形成强大的救援能力，成为当地应急救援的“尖刀”和“拳头”，关键时刻拉来得、顶得上、打得赢，救民于水火，助民于危难，给人民以力量。

　（二）做强专业队伍与兼职队伍协同发展。一是建成县级综合性应急救援队伍。各县依托县消防救援大队实训基地，结合县城大小，建一支数十人的“一专多能”的县级综合性应急救援队伍，实行“县消防救援大队训练、管理，县应急管理局考核、使用”的双重管理模式，实现“单灾种”向“多灾种”救援转变，补齐专业救援队伍短板，提升专业队伍水平。二是建强各专业应急救援队伍。上级行业部门出台部门专业应急救援队伍建设标准，并纳入考核任务，定期督促指导；同时，积极动员社会力量组建社会救援队伍，并将其纳入政府部门统一管理、考核，奖励，并出台系列配套政策，吸引、鼓励社会救援力量参与应急救援工作，发挥其专业优势。三是提升兼职队伍救援能力。进一步细化应急队、应急分队建设细则，推进队伍标准化建设。如乡镇（街道）按照管辖1万人、3万人、5万以上人口，组建应急队不低人数不少于20人、30人、40人等，队伍年龄不得超过65岁，学历不得低于初中，每5人中至少有1名懂驾驶、1名会游泳的、1名熟悉当地道路的等。

　（三）推进管理机制与保障制度细化完善。一是完善应急救援队伍管理机制。明确县级应急管理局对全县各专业应急救援队伍的管理权限，特别是进一步理顺应急与消防之间的关系，明确其权限。将各部门的行业应急救援队伍、各乡镇（街道）应急队和村（社区）应急分队纳入单位的年度考核，强化行业和属地责任。同时，加快出台《社会应急救援力量管理办法》，为社会力量参与救援提供正式的、制度化的渠道和途径，进一步规范社会应急力量日常管理、应急调用、培训选拔、激励考核等制度，明确社会救援力量的权利义务，推动社会应急力量专业化的发展水平。二是细化应急救援队伍运行机制。基层应急队、应急分队组成人员，平时上班、务农，发生突发事件后，立即集结到位，在当地政府或应急现场指挥部的统一领导下，按基层应急管理机构安排开展应急处置工作。各基层要切实加强应急队、应急分队与县级专业应急救援队伍、志愿者之间的协调配合，建立健全相关应急预案，完善工作制度，实现信息共享和应急联动，定期开展联合培训、联合演练，形成有效处置突发事件的合力。三是实化应急救援队伍保障机制。建立人员满员运行机制。按照上级配置要求，适时补充队伍人员，确保人员满足最低配置要求。制订基层应急救援队伍装备标准并配备必要装备，建立定期补充机制，保证应急救援时有可靠防护装备、有高效救援设施，做到既救人又护已。建立应急救援基金，由政府补助一点、单位自筹一点、社会捐赠一点的方式筹积资金，明确监管及使用范围，为应急救援队员购买意外保险、奖励出战队员等，同时，建立战时征用补偿机制，在应急救援时征用队员及汽车、摩托车及企业挖掘机、推土机等救援机械和社会力量参与救援工作发生的物资及装备损耗、人身保险等给与补助，提高社会力量参与应急救援的积极性。